Tích tụ đất đai: Để không tạo ra địa chủ kiểu mới...

(Diễn đàn trí thức) - Tích tụ, tập trung đất đai phải hướng tới việc khai thác, sử dụng tài nguyên đất đai hiệu quả, đảm bảo quyền lợi cho người nông dân...

Gửi tham luận tới diễn đàn khoa học Khuyến nghị một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung trong Luật Đất đai 2013 do Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) tổ chức. PGS.TS Nguyễn Thị Nga, Trưởng Bộ môn Luật Đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội đặc biệt quan tâm đến vấn đề tích tụ và tập trung đất đai.

Báo Đất Việt xin giới thiệu nội dung bài tham luận của PGS.TS Nguyễn Thị Nga:

1. Vai trò và sự cần thiết khách quan của vấn đề tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt coi trọng và nhấn mạnh vai trò của nông nghiệp: “Nông dân ta giàu thì nước ta giàu. Nông nghiệp ta thịnh thì nước ta thịnh”.

Trải qua nhiều lần cải cách đặc biệt từ khi phát động đổi mới năm 1986 và sự ra đời của Nghị quyết 10 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI năm 1988 đã mở ra hướng đi mới chưa từng có cho nền nông nghiệp Việt Nam. Đồng thời với sự ra đời của Luật Đất đai 1993 và tiếp đó được sửa đổi, bổ sung, thay thế của Luật Đất đai 1998, Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013 đã tạo ra cơ chế thông thoáng tạo điều kiện cho người nông dân, các cá nhân tổ chức đầu tư vào sản xuất nông nghiệp. Trong thời gian qua nông nghiệp luôn đảm bảo vấn đề an ninh lương thực một cách toàn diện cho hơn 97 triệu dân đồng thời đạt được những bước tăng trưởng ấn tượng, trở thành một trong các mũi nhọn đóng góp cho kim ngạch xuất khẩu.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì nền nông nghiệp nước ta hiện nay đang phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức khi sản lượng nông nghiệp tạo ra còn thấp về cả chất lượng và số lượng so với các tiềm lực sẵn có.

Nguyên nhân dẫn đến thực trạng này là do nền nông nghiệp còn lạc hậu không bắt kịp với sự phát triển của khoa học, lực lượng lao động trẻ chuyển dịch sang các ngành nghề khác... Đặc biệt là tình trạng manh mún đất đai xảy ra suốt thời gian dài đang là bước cản lớn cho nền nông nghiệp hàng hóa phát triển.

Hiện nay có thể thấy rằng nước ta có mức bình quân ruộng đất theo đầu người thấp nhất thế giới. Trong khi diện tích đất sản xuất nông nghiệp bình quân đầu người ở Việt Nam là 0,25 ha, thì trên thế giới là 0,52 ha và trong khu vực là 0,36 ha. Trong bối cảnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa nhu cầu đất đai về xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp và nhà ở tăng nhanh như hiện nay đã khiến cho diện tích đất cho sản xuất nông nghiệp bị thu hẹp nghiêm trọng thì vấn đề tập trung, tích tụ đất đai đang trở thành vấn đề cấp thiết để giải quyết bài toán cho sự phát triển hiệu quả và bền vững của nền nông nghiệp.

Có thể nhận thấy, sự cần thiết khách quan của vấn đề tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp bởi một số vấn đề sau đây:

Tich tu dat dai: De khong tao ra dia chu kieu moi...
Tích tụ, tập trung đất đai là sự cần thiết khách quan cần phải được bổ sung trong Luật Đất đai

Thứ nhất, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp là cần thiết, quan trọng tạo tiền đề để phát triển nông nghiệp sản xuất lớn, công nghệ cao, để nâng cao năng suất trên một đơn vị đất canh tác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, nâng cao chất lượng, sức cạnh tranh của sản phẩm nông nghiệp. Hay nói cách khác, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp nhằm mục đích nâng cao hiệu quả sử dụng đất, hiệu quả sản xuất nông nghiệp.

Theo FAO, tích tụ và tập trung đất nông nghiệp sẽ hỗ trợ hình thành một nền sản xuất nông nghiệp cạnh tranh trên cơ sở phát huy lợi thế về quy mô, giảm chi phí và hạn chế tình trạng mất đất, lãng phí đất do tình trạng nhiều bờ vùng, bờ thửa gây ra. Chính vì vậy, tích tụ và tập trung đất nông nghiệp được xem là một trong những công cụ hữu hiệu cho phát triển nông nghiệp và nông thôn.

Thứ hai, xét về bình diện xã hội thì tích tụ và tập trung ruộng đất sẽ góp phần làm giảm chi phí xã hội. Nó dễ dàng hơn cho việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở khu vực nông thôn như đường, thuỷ lợi…Tích tụ và tập trung ruộng đất sẽ thúc đẩy các vùng sản xuất chuyên canh mang tính thương mại, đồng thời các chính sách nông nghiệp của vùng cũng được thực hiện một cách dễ dàng hơn. Sự mở rộng của tích tụ, tập trung đất nông nghiệp sẽ góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế khu vực nông thôn theo hướng phân công lại lao động trong nông nghiệp.

Thứ ba, xuất phát từ thực tiễn sử dụng đất đai và sự cần thiết phải thực hiện chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp phát triển sản xuất.

Việt Nam có hơn 10 triệu nông hộ và gần 70 triệu mảnh đất nông nghiệp. Diện tích đất bình quân hộ nông nghiệp chỉ khoảng 0,46ha, nhưng trung bình được chia thành 2,83 mảnh.  Ruộng đất được phân chia cho gia đình nên phân tán, manh mún cản trở việc ứng dụng cơ giới hóa, khoa học công nghệ để nâng cao hiệu quả và giá trị gia tăng trên một đơn vị diện tích đất trong quá trình tái cơ cấu nông nghiệp đồng thời làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực, tăng chi phí sản xuất, gây khó khăn, lãng phí trong xây dựng các hạ tầng cơ sở phục vụ sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp.

Hiện nay, đang nảy sinh nhiều vấn đề mới về các mô hình phát triển kinh tế mới như: mô hình tập trung tích tụ đất đai, vấn đề sản xuất nông nghiệp theo hướng thâm canh cao và sản xuất theo chuỗi giá trị hàng hóa trong khi ruộng đất nông dân manh mút không thể cơ giới hóa và thâm canh tăng năng suất. Quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất diễn ra chậm làm ảnh hưởng đến chủ trương phát triển sản xuất nông nghiệp.

Để giải quyết những vướng mắc trên, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp được coi là giải pháp cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, giảm chi phí đầu vào thông qua tổ chức sản xuất theo quy mô lớn, ứng dụng công nghệ hiện đại, góp phần thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp. Muốn thực hiện giải pháp đó một cách có hiệu quả, cần phải có một hệ thống pháp luật điều chỉnh tích tụ, tập trung đất nông nghiệp để phát triển sản xuất.

Thứ tư, xét từ hiệu quả của quản lý Nhà nước trong sản xuất nông nghiệp, tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp sẽ tạo thuận lợi cho việc quản lý được thống nhất, các chính sách dễ dàng áp dụng. Nhà nước không phải quản lý đất đai một cách nhỏ lẻ, rời rạc, thông qua việc nghiên cứu tính chất và các đặc điểm tự nhiên của từng vùng nhà nước sẽ đưa ra các chiến lược, chính sách riêng đặc thù để phát huy được thế mạnh vùng, từ đó phát triển sản xuất nông nghiệp cũng như tạo môi trường hài hoà trong việc kêu gọi đầu tư.

Ngoài ra, tích tụ và tập trung đất nông nghiệp còn góp phần cải thiện chất lượng đất, giảm tình trạng xói mòn và suy thoái của đất đai, tăng cường các biện pháp đầu tư vào đất đai.

Có thể khẳng định rằng tích tụ và tập trung đất nông nghiệp nếu được xác định một cách rõ ràng mục tiêu và ý tưởng là giải phóng sức lao động, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp và khắc phục những hạn chế, bất cập của thực tế ruộng đất manh mún, phân tán và sản xuất cầm chừng hiện nay ở một số vùng nông thôn thì bản thân tích tụ và tập trung đất nông nghiệp sẽ không xảy ra tình trạng đầu cơ, thâu tóm ruộng đất, người nông dân sẽ có cơ hội nhiều hơn về việc làm, về cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống đồng thời phát triển nền nông nghiệp năng suất hơn, hiện đại hơn.

Đặc biệt đối với Việt Nam, tích tụ và tập trung đất đai là vô cùng cần thiết. Trước đây, có thời kỳ Nhà nước thực hiện chính sách chia ruộng đất theo bình quân đầu người nhằm đảm bảo mọi người dân đều có ruộng cày. Tuy nhiên, trên thực tế, chính sách này đã làm đất nông nghiệp bị manh mún, xé nhở, nguồn đất không được sử dụng triệt để cùng với việc sản xuất theo ý mình, chất lượng nông sản không đảm bảo nên không thể cạnh tranh, vì thế đa số nông dân đến giờ vẫn nghèo.

Để khắc phục tình trạng trên, trong những năm qua vấn đề tích tụ và tập trung đất đai ở Việt Nam đã được thực hiện thông qua cơ chế dồn điền, đổi thửa nhằm khắc phục tình trạng phân tán, manh mún ruộng đất, gắn chặt với nền sản xuất tiểu nông do cơ chế giao ruộng đất theo nhân khẩu trước đây…

Trong bối cảnh hiện nay, tích tụ và tập trung đất đai ở Việt Nam sẽ góp phần cơ cấu lại kinh tế trong nông nghiệp. Thực tế, cơ cấu trong sản xuất nông nghiệp của Việt Nam hiện nay còn mất cân đối giữa trồng trọt với chăn nuôi, giữa việc chuyên canh các cây trồng ngắn ngày, các sản phẩm nông nghiệp lâu năm mới chỉ chú trọng ở một số vùng, địa phương mà chưa  trở thành ngành sản xuất mũi nhọn. Song song với đó, tích tụ và tập trung đất đai cũng là cơ hội đưa nước ta thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa chính trong sản xuất nông nghiệp; tiến tới xóa bỏ tình trạng manh mún, nhỏ lẻ tạo điều kiện để ứng dụng khoa học, kỹ thuật tiên tiến, nâng cao trình độ và năng lực lao động cho người sản xuất nông nghiệp vốn chủ yếu là canh tác thủ công trước đây làm tăng năng suất sản phẩm và đa dạng hóa cơ cấu cây trồng, vật nuôi.

2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi pháp luật về tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp

2.1. Hiệu quả từ quá trình tích tụ và tập trung đất đai và cần thiết phải nhân rộng mô hình này
 
Ở khía cạnh pháp luật

Tập trung, tích tụ đất đai được xem là xu hướng tất yếu trong phát triển nông nghiệp hiện đại. Luật Đất đai 2013 đã có nhiều chế định liên quan tới vấn đề tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp như: Vấn đề hạn mức giao đất, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất, hạn mức sử dụng đất; Vấn đề chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn… bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp; Vấn đề giao đất nông nghiệp cho các hộ nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; Các chính sách ưu đãi trong sản xuất nông nghiệp và Các quy định thắt chặt việc chuyển dịch đất nông nghiệp sang các mục đích khác nhằm bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất nông nghiệp, nhất là quỹ đất trồng lúa thông qua việc nghiêm cấm các tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp, các hộ nông dân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp trồng lúa nước.

Ở khía cạnh thực thi  

Trong thời gian qua, một số địa bàn trong cả nước lựa chọn một số huyện  thực hiện thí điểm về mô hình tập trung đất thông qua cơ chế góp vốn, nhận chuyển nhượng hoặc thuê đất nông nghiệp của người nông dân với nhà đầu tư và thông qua chính quyền địa phương (cấp xã và cấp huyện) làm trung gian trong hoạt động tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp. Kết quả có nhiều thay đổi mang chiều hướng tích cực về năng suất và hiệu quả trong sản xuất, chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế trong sản xuất nông nghiệp. Cụ thể:

- Sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực kinh tế trang trại nước ta phát triển nhanh về số lượng và chất lượng ở hầu hết các vùng trong cả nước, tính đến năm 2016 cả nước có 33.488 trang trại, tăng 13.440 trang trại (tăng 67.2%) so với năm 2011.

Từ năm 2011 đến năm 2016 bình quân mỗi năm số lượng trang trại cả nước tăng hơn 13%. Trong đó vùng Đồng bằng sông Hồng có số lượng trang trại tăng mạnh nhất ( tăng 6.435 trang trại) chiếm gần một nửa số lượng trang trại tăng thêm trong vòng 05 năm qua của cả nước; vùng Trung du và miền núi phía Bắc tăng 2.210 trang trại, chiếm 16,4%; vùng Bắc Trung Bộ  và duyên hải miền Trung tăng 1.880 trang trại, chiếm 14%; vùng Tây Nguyên tăng 1.513 trang trại, chiếm 11.2%; Đông Nam Bộ tăng 1.408 trang trại, chiếm 10.5% số trang trại tăng thêm của cả nước; riêng vùng Đông bằng sông Cửu Long giảm 35 trang trại, tuy nhiên số lượng giảm này không đáng kể so với mặt bằng chung.

Cũng theo báo cáo sơ bộ tổng kết quả điều tra nông thôn, nông nghiệp và thủy sản năm 2016, trang trại sử dụng nhiều đất đai, tạo công ăn việc làm cho người lao động. Đến thời điểm 01/07/2016, các trang trại sử dụng 187 nghìn ha diện tích đất sản xuất nông lâm thủy sản, tăng 35,9 nghìn ha so với năm 2011. Trong đó, có 60 nghìn ha đất trồng hàng năm; 79,5 nghìn ha đất trồng cây lâu năm; 17,6 nghìn ha đất lâm nghiệp và 29,8 nghìn ha đất nuôi trông thủy sản.

Bình quân 1 trang trại sử dụng 5-6 ha đất sản xuất nông lâm thủy sản. Diện tích đất sản xuất nông lâm thủy sản bình quân 1 trang trại cao nhất là ở Đồng bằng sông Cửu Long 8,8 ha;  Đông Nam Bộ 7,6 ha, Bắc Trung Bộ và duyên hải miền Trung 7,4 ha;  Tây Nguyên 6,4 ha. Từ năm 2011-2016 Việt Nam tăng 40 nghìn lượng trang trại  và tạo công ăn việc làm cho khoảng 134,7 nghìn lao động, tăng 40.000 lao động (42,4%) so với năm 2011.

- Một số địa bàn thực hiện cơ chế tích tụ và tập trung đất để công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển dịch cơ cấu và phương thức sản xuất trong nông nghiệp khá  thành công như: Hà Nam nhờ quy hoạch được 6 khu sản xuất nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao diện tích 650 ha đã thu hút nhiều doanh nghiệp lớn  đầu tư vào các khu quy hoạch như: Masan, Vinamilk, Dabaco... Hàng loạt các doanh nghiệp tên tuổi đã thuê đất để sản xuất nông nghiệp công nghệ cao như Công ty Green Việt Nam sử dụng công nghệ Nhật Bản; Công ty Vineco (thuộc Tập đoàn Vingroup) sử dụng công nghệ nhà kính Israel; Công ty Cổ phần giống cây trồng Trung ương - Vinaseed… tạo việc làm cho hàng ngàn lao động địa phương.

Xa hơn nữa, mô hình tích tụ ruộng đất sản xuất nông nghiệp công nghệ cao chắc chắn góp phần tái cấu trúc sản xuất nông nghiệp Hà Nam theo hướng nâng cao giá trị gia tăng, góp sức xây dựng nông thôn mới. Các khu nông nghiệp công nghệ cao đi vào sản xuất đã trở thành hạt nhân liên kết chuỗi với nông dân trong sản xuất, tiêu thụ nông sản sạch.

- Ở Phú Thọ, tính đến nay trên địa bàn có 77 xã, thị trấn của 8 huyện tổ chức triển khai thực hiện dồn điền, tích tụ và tập trung đất đai, tổng diện tích trước dồn đổi là 48.000ha, tổng thửa thực hiện dồn đổi là 190.380 thửa với diện tích bình quân trên 225m2/ thửa, số hộ tham gia dồn đổi gần 32.000 hộ.

Kết quả sau khi dồn đổi, tổng diện tích giảm còn gần 4.780 ha, tổng số thửa sau dồn đổi còn hơn 61.000 thửa, giảm gần 130.000 thửa với diện tích bình quân trên 780m2/thửa. Sau khi  dồn điền đổi thửa, Phú Thọ đã hình thành được 21 vùng sản xuất hàng hóa có quy mô trên 30ha, tạo vùng nguyên liệu thu hút các doanh nghiệp liên kết, bao tiêu sản phẩm theo chuỗi giá trị, tạo bước nhảy vọt cho sản xuất nông nghiệp của địa phương…

- Theo Cục Kinh tế hợp tác và Phát triển nông thôn, tổng diện tích cánh đồng lớn ở Đồng bằng sông Cửu Long năm 2014 đạt khoảng 146.000 ha, thì đến năm 2015, con số này đã tăng lên khoảng 196.000 ha. Một số tỉnh có diện tích cánh đồng lớn tăng nhanh và có diện tích lớn như: Cần Thơ đạt 39.000 ha, Sóc Trăng đạt 22.000 ha, Bạc Liêu đạt 17.000 ha,… Các doanh nghiệp lớn như: Công ty cổ phần bảo vệ thực vật An Giang, Tổng công ty Lương thực miền Nam đã xây dựng các đề án cụ thể phát triển cánh đồng lớn giai đoạn 2015 - 2020.

Thực tiễn cho thấy, các mô hình cánh đồng lớn đều cho hiệu quả rõ rệt, với quy mô gieo cấy lớn, thuận tiện trong việc đưa cơ giới hoá vào sản xuất, giúp tiết kiệm chi phí và thời gian cho nông dân. Bình quân mỗi ha lúa trong mô hình cánh đồng lớn có thể giảm chi phí sản xuất từ 10 - 15% và giá trị sản lượng có thể tăng khoảng 20 - 25%, thu lợi thêm từ 2,2 - 7,5 triệu đồng/ha.

Mặt khác, khi tham gia cánh đồng lớn, người sản xuất được ký hợp đồng tiêu thụ sản phẩm ổn định, được hỗ trợ kỹ thuật và trong một số mô hình còn được doanh nghiệp liên kết cung ứng vật tư đầu vào không tính lãi. Do đó, nông dân yên tâm đầu tư sản xuất, thực hiện tốt các biện pháp kỹ thuật và mạnh dạn đầu tư, tổ chức sản xuất theo mô hình trang trại, tạo ra khối lượng sản phẩm hàng hoá lớn, hạ giá thành và tăng thu nhập.

2.2. Những bất cập, vướng mắc và những rào cản trong quá trình thực thi pháp luật về tích tụ và tập trung đất trong nông nghiệp

Khách quan có thể khẳng định rằng, pháp luật hiện hành về tích tụ, tập trung đất nông nghiệp đã được quy định, song chưa thực sự rõ ràng, cụ thể, thiếu những quy định hoặc có những quy định chưa phù hợp đã làm cho việc thực thi trên thực tế gặp nhiều khó khăn, nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp. Có thể nhận diện qua một số vấn đề sau:

Thứ nhất, Luật Đất đai 2013 quy định nhiều phương thức tập trung, tích tụ đất đai để tổ chức phát triển sản xuất nông nghiệp nhưng lại chưa có quy định để hướng dẫn thực hiện đầy đủ và cụ thể, nhất là chính sách khuyến khích áp dụng các phương thức mang lại hiệu quả kinh tế cao nhưng ít có tác động tiêu cực đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất.

Thực tế thời gian qua mỗi địa phương thực hiện cách thức tích tụ và tập trung khác nhau, với cơ chế quản lý và kiểm soát khác nhau trên cơ sở sự thống nhất của chính quyền địa phương với nhà đầu tư và người nông dân không phản đối. Thực hiện đó mang tính thử nghiệm mà chưa thực sự trở thành hoạt động chính quy, bài bản. Vì vậy, một số địa phương hoạt động không hiệu quả, rủi ro nhưng không phân định được trách nhiệm thuộc về ai, cuối cùng, người nông dân vẫn là người thiệt thòi nhất.

Thứ hai, đối với phương thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất: Đây là phương thức có tác động rất lớn về mặt kinh tế- xã hội, lịch sử của quan hệ ruộng đất. Khẳng định như vậy bởi lẽ: nếu không được quy định một cách cụ thể, kiểm soát chặt chẽ thì chúng tác động thì dẫn đến người nông dân không còn đất sản xuất, không có việc làm, nạn thất nghiệp và phân hóa xã hội sâu sắc ở các vùng nông thôn. Cùng với đó, những quy định chưa thực sự hợp lý đã và đang trở thành rào cản và là nguyên nhân của tình trạng “lách luật”, gây nên những xáo trộn trong quan hệ đất đai ở các vùng nông thôn và nguy cơ của những tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng. Cụ thể:

- Các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp trồng lúa muốn chuyển nhượng quyền sử dụng đất này thì người nhận chuyển nhượng phải là hộ nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp ở địa phương mới được thực hiện.

Quy định này dẫn đến thực tế là: hộ nông dân thì không có nhu cầu hoặc sử dụng không có hiệu quả (đặc biệt là đối với hộ gia đình mà con cái thoát ly hết) chỉ còn cha mẹ già, sức lao động không đủ để khai thác có hiệu quả, song vẫn phải giữ đất, canh tác cầm chừng; trong khi đó, các hộ khác không phải là nhân khẩu nông nghiệp trực tiếp có nhu cầu phát triển sản xuất trong nông nghiệp lại không thể nhận chuyển nhượng để phát triển sản xuất.

Để hợp thức hóa cho hoạt động này, đa số các hộ gia đình đăng ký việc chuyển từ đất lúa sang đất nông nghiệp khác để thực hiện việc chuyển nhượng nhằm để không bị ràng buộc bởi điều kiện nêu trên. Có địa phương thực hiện việc đăng ký ồ ạt làm giảm diện tích đất trồng lúa, song có địa phương cho người dân thực hiện trên thực tế song lại không thực hiện việc đăng ký biến động về mục đích  sử dụng. Khi người nhận chuyển nhượng canh tác, giá đất tăng .. người chuyển nhượng kiện đòi lại đất. Tranh chấp phát sinh.

- Tương tự, pháp luật đất đai hiện hành cấm các tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp trồng lúa nên thực tế để có đất nông nghiệp, một số doanh nghiệp thông qua một số hộ dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp ở địa phương đứng ra thay họ “mua gom” đất; sau đó thông qua cơ chế góp vốn tự nguyện của người dân vào doanh nghiệp để thực hiện dự án đầu tư theo Điều 73 Luật Đất đai. Kinh doanh thua lỗ, người dân là người mất đất và không ai gánh chịu rủi ro thay.

Đây là một thực tế diễn ra ở rất nhiều các tỉnh thuộc miền Đông và miền Tây Nam Bộ thời gian qua. Điều nguy hại và đáng bàn ở đây là: hàng ngàn, hàng vạn hecta đất nông nghiệp trồng lúa đã được chuyển sang mục đích phi nông nghiệp một cách hợp pháp thông qua việc lợi dụng chính sách tích tụ và tập trung đất đai cho sản xuất nông nghiệp, nhưng thực chất là xây dựng các khách sạn, nhà phân lô để bán, du lịch sinh thái, vui chơi giải trí được núp dưới vỏ bọc “nông nghiệp xanh, nông nghiệp sạch”.

Thứ ba, đối với cho thuê, cho thuê lại quỹ đất nông nghiệp: Quỹ đất cho thuê của nhà nước nói chung và địa phương nói riêng là có hạn bởi quỹ đất nông nghiệp hiện có của địa phương đã được thực hiện theo cơ chế giao đất trên cơ sở hiện trạng với nguyên tắc “còn chia hết, chết không thải”.

Vì vậy, trên thực tế, nếu người dân, doanh nghiệp có nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp thì đa số thực hiện theo cơ chế  thuê, thuê lại đất. Thực tế, nhu cầu đất của doanh nghiệp ngày càng lớn, muốn thu hút doanh nghiệp đầu tư cho sản xuất nông nghiệp trước hết cần đảm bảo doanh nghiệp được tiếp cận quỹ đất, quỹ đất công không đáp ứng được thì chỉ còn cách huy động đất của các hộ gia đình, cá nhân.

Tại một số địa phương đang thực hiện thí điểm chính quyền đứng ra thuê của dân và cho doanh nghiệp thuê lại. Cách làm này phần nào giải quyết được việc doanh nghiệp phải thỏa thuận với nhiều chủ sử dụng đất nhưng lại không đảm bảo tính pháp lý bởi hiện nay không có quy định nào Ủy ban nhân dân Huyện được thuê ngược đất của người dân cho doanh nghiệp thuê và các nguồn lực tài chính mà chính quyền địa phương dùng để trả tiền thuê đất cho dân cũng chưa rõ ràng. (Tỉnh Hà Nam)

Thứ tư, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất thời gian qua gây nhiều khó khăn và rủi ro cho nông dân nếu. Nếu việc quản trị không minh bạch, nông dân không được tham gia vào quá trình sản xuất kinh doanh hoặc phía doanh nghiệp tăng vốn điều lệ, làm giảm tỷ lệ vốn góp của nông dân sẽ dẫn đến tình trạng chuyển đổi sang phương thức tích tụ đất đai vào tay doanh nghiệp…

Thực tế, người nông dân không mặn mà với hình thức này vì chưa thấy rõ lợi ích, trong khi nếu tiếp tục sản xuất như hiện nay thì có thể duy trì được mức sống tối thiểu. Ngoài ra, phía doanh nghiệp cũng đối mặt với những rủi ro bởi sự phá vỡ hợp đồng tùy tiện phía người dân. 

Trước đây, từng có vụ một doanh nghiệp liên kết với 200 hộ dân trồng rau sạch trên Hòa Bình, thời gian đầu liên kết khá hiệu quả, nhưng sau thấy doanh nghiệp làm ăn được, các hộ dân rút đất về, mặc những thỏa thuận trước đó. Dự án đó, doanh nghiệp đã thua trong sự bất lực. Từ thực tế này, có thể thấy, việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất không dễ vì chính sách bảo vệ quyền lợi của các bên chưa rõ ràng, đầy đủ.

Thứ năm, liên kết, hợp tác với người sử dụng đất vẫn còn tình trạng các bên liên kết, hợp tác tự phá vỡ hợp đồng về thu mua và tiêu thụ sản phẩm.

Hiện nay, việc tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp cho người dân vẫn lỏng lẻo, việc ký kết hợp đồng với doanh nghiệp cũng chưa chặt chẽ, tình trạng phá vỡ hợp đồng liên tiếp xảy ra.

Nguyên nhân là người dân chưa quen với việc sản xuất theo hợp đồng, chỉ quan tâm tới lợi ích trước mắt mà chưa thấy được lợi ích lâu dài. Mặt khác, doanh nghiệp tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp đều nhỏ lẻ, chưa đủ tiềm lực để mở rộng các loại hình dịch vụ hoặc ứng vốn cho người dân vào vụ sản xuất mới nhằm có nguồn nguyên liệu ổn định.

Khi ký hợp đồng, cả doanh nghiệp và người dân mới chỉ tập trung vào số lượng, thanh toán, giao hàng mà chưa chú trọng tới việc giải quyết tranh chấp, phải bồi thường thiệt hại cho bên bị thiệt hại. Có những thời điểm khi vào vụ thu hoạch, nông dân vẫn còn tâm lý “găm hàng” chờ giá hoặc thấy giá bán ở ngoài thị trường cao hơn, hấp dẫn so với giá cố định mà doanh nghiệp ký từ đầu vụ, thì ngay lập tức bán hàng cho thương lái để thu lợi nhuận.

Khía cạnh khác, ở huyện Mê Linh (Hà Nội) và tỉnh Hải Dương có tình trạng nông dân chặt bỏ củ cải, su hào do nhiều hộ gia đình chưa ký kết hợp đồng bao tiêu sản phẩm với doanh nghiệp, dẫn tới khi rau vào chính vụ, sản lượng tăng mạnh, vượt cầu.

Vì thế, để việc liên kết, hợp tác giữa những người sử dụng đất nhằm tập trung đất nông nghiệp sản xuất quy mô lớn đạt hiệu quả kinh tế thì các cơ quan quản lý nhà nước phải làm khâu trung gian kết nối hợp đồng giữa nông dân với doanh nghiệp, trong đó hợp đồng ghi rõ quyền, trách nhiệm của hai bên một cách hài hòa và các quy định xử lý vi phạm.

Hơn nữa, chính sách hỗ trợ đối với các hộ không còn nhu cầu sản xuất nông nghiệp chuyển đổi sang các ngành nghề phi nông nghiệp chưa đủ mạnh (như chính sách hướng nghiệp cho người nông dân, chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, chính sách miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp năm 2020…) nên họ vẫn có xu hướng giữ ruộng làm vật “bảo hiểm”, mặc dù đã ngừng canh tác hoặc cho các hộ khác thuê ruộng ngắn hạn phi chính thức.

3. Những vấn đề cần phải đưa vào Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2013 về vấn đề tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp

Hiện Chính Phủ đang dự thảo Nghị định về tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp, đã được tổ chức một số Hội thảo để lấy ý kiến và đang trong quá trình hoàn thiện để ban hành; ở phương diện cao hơn, để vấn đề này được quy định một cách hợp lý, khoa học, giải quyết có hiệu quả vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thông, đất nông nghiệp được quản lý, kiểm soát và khai thác chặt chẽ, với năng suất, chất lượng cao; chúng tôi vẫn mong muốn đề xuất vấn đề tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp phải được chính thức luật hóa, được quy định trực tiếp trong văn bản Luật, có giá trị và hiệu lực pháp lý cao.

Trong bối cảnh Luật Đất đai 2013 triển khai trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc, nhiều vấn đề phát sinh mới chưa được đề cập, trong đó, vấn đề tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp cũng rất cần được quy định cụ thể, rõ ràng và chính thức trong Luật. Bài viết này với mong muốn sửa đổi Luật Đất đai 2013 trong thời gian tới quan tâm, chú trọng tới vấn đề tích tụ, tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp.

Theo đó, tôi đề xuất đưa vào Dự thảo Luật Đất đai 2013 về tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp với một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, phải có khái niệm rõ ràng, cụ thể về tích tụ và tập trung đất nông nghiệp để người dân và doanh nghiệp, người thực thi pháp luật về vấn đề này không bị nhầm lẫn, nhằm thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả vấn đề này trên thực tế. Tránh tình trạng lợi dụng khái niệm chưa cụ thể, mục đích không rõ ràng để đầu cơ, thâu tóm đất nông nghiệp ở các vùng nông thôn. Theo đó, cần phân biệt rõ:

Tích tụ đất nông nghiệp được hiểu là một hành vi trong đó chủ thể sở hữu hoặc sử dụng ruộng đất thông qua các hình thức khác nhau được pháp luật cho phép nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp và các biện pháp khác nhằm tăng được quy mô ruộng đất mà mình sử dụng.

Tập trung đất nông nghiệp là việc tăng quy mô diện tích đất nông nghiệp thông qua hình thức liên kết, chuyển đổi hoặc thuê quyền sử dụng đất của người sử dụng đất khác mà không làm thay đổi quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế.

Thứ hai, quy định rõ nguyên tắc của tích tụ và tập trung đất nông nghiệp. Theo đó, một số vấn đề sau đây không thể thiếu:

Đề xuất vấn đề này chúng tôi  hướng tới nhằm phát huy tối đa mục đích và ý nghĩa của vấn đề tích tụ và tập trung đất đai nhằm khắc phục tình trạng phân tán, manh mún, xé nhỏ đất nông nghiệp gắn chặt với nền sản xuất tiểu nông; nhưng mặt khác, cũng nhằm để ngăn ngừa việc lợi dụng vấn đề tập trung và tích tụ đất để đầu cơ đất đai; ảnh hưởng tới quyền lợi của người dân và những biến tướng, trá hình của vấn đề tích tụ và tập trung. Theo đó, cần quán triệt một số nguyên tắc như sau:

+ Đảm bảo an ninh quốc gia; đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp khác của Nhà nước, người sử dụng đất và của các tổ chức, cá nhân có liên quan.

+ Đảm bảo công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng; người dân hiểu rõ về chính sách tập trung, tích tụ đất nông nghiệp và tự nguyện tham gia.

+ Tuân thủ các nguyên tắc dân sự, nguyên tắc thị trường, quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật khác có liên quan.

+ Dựa trên đặc điểm về đất đai, địa hình, khí hậu, văn hóa - xã hội và điều kiện thực tế của từng vùng, từng khu vực, từng địa phưong và trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất.

+ Tập trung, tích tụ đất nông nghiệp chỉ nhằm mục đích duy nhất đó là hình thành những cánh đồng, thửa đất liền khu,liền khoảnh có dịện tích lớn, thuận lợi cho công tác tổ chức sản xuất nông nghiệp, tạo ra các sản phẩm nông nghiệp hàng hóa có tính cạnh tranh cao trên thị trường, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống của người dân.

+ Phải luôn đảm bảo nguyên vẹn quyền sử dụng đất của người dân tham gia các phương thức tập trung, tích tụ đất nông nghiệp trong mọi trường hợp (trừ phương thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp).

Thứ ba, quy định cụ thể điều kiện để thực hiện tích tụ và tập trung đất đai.

- Quy định từng điều kiện cụ thể khi cho các chủ thể khi thực hiện các quyền cụ thể về tích tụ và tập trung đất đai; quy định cụ thể việc nghiêm cấm các hiện tượng núp dưới danh nghĩa tích tụ và tập trung đất để đầu cơ đất, làm lũng đoạn thị trường.

- Cần phải đưa ra các yêu cầu về sự tuân thủ tuyệt đối quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm. Ngăn ngừa và có chế tài nghiêm đối với tình trạng sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm đầu cơ, trục lợi, có dấu hiệu của “lợi ích cục bộ”, “lợi ích nhóm”.

- Cần phải quy định cụ thể trách nhiệm của nhà đầu tư khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp”. Cụ thể:

+ Gắn vấn đề phát triển sản xuất trong nông nghiệp với vấn đề giải quyết việc làm và an sinh xã  hội cho người dân thuộc trách nhiệm của Doanh nghiệp và chính quyền địa phương.

+ Cam kết bảo đảm tỷ lệ góp vốn của người sử dụng đất; không đưa đất đai vào xử lý các quyền và nghĩa vụ có liên quan khi dự án đầu tư, phương án sản xuất, kinh doanh bị chấm dứt hoặc nhà đầu tư bị giải thể, phá sản theo quy định đối với trường họp người sử dụng đất góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp với nhà đầu tư.

+ Cam kết không được khấu trừ giá trị quyền sử dụng đất của người dân tham các phương thức tập trung, tích tụ đất nông nghiệp vào những khoản thua lỗ trong quá trình sản xuất kinh doanh; không được mang quyền sử dụng đất của người dân để thế chấp hoặc thực hiện các giao dich với các tổ chức, cá nhân khác. Đảm bảo quyền sử dụng đất của người tham gia tập trung, tích tụ đất nông nghiệp luôn được giữ nguyên vẹn (trừ trường họp quyền sử dụng đất đã được chuyển nhượng cho nhà đầu tư).

+ Trường họp nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết hoặc phá sản thì đất đai sẽ được trả lại cho người sử dụng đất theo diện tích ban đầu tham gia giao dịch hoặc theo phương án điều chỉnh, sắp xếp đất đai được cấp có thẩm quyền phê duyệt có sự thỏa thuận với người dân. Giá trị đất trả lại ít nhất phải tương đương với giá trị đất ban đầu tham gia các hoạt động giao dịch tập trung, tích tụ đất nông nghiệp.

- Cần nới rộng (tăng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trong nông nghiệp) nhằm khuyến khích phát triển nông nghiệp với quy mô lớn, chuyển dịch có hiệu quả vật nuôi, cây trồng.

- Cần quy định trách nhiệm đối với cán bộ quản lý nhà nước về đất đai và người đứng đầu các cơ quan, tổ chức liên quan đến vấn đề này; đồng thời có chế tài nghiêm minh đối với họ nếu không thực hiện, buông lỏng việc quản lý và kiểm soát hoạt động này trên thực tế; hoặc tiếp tay cho các chủ thể lợi dụng chính sách tích tụ và tập trung đất trong nông nghiệp để đầu cơ và thâu tóm đất nông nghiệp.

Trên đây là một só ý kiến đóng góp của tôi với mong muốn: Việc tích tụ và tập trung đất phải hướng tới việc khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên đất đai có hiệu quả, khắc phục  tình trạng đất đai bị lãng phí song phải trên nền tảng của vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Đảm bảo quyền lợi cho người nông dân. Và điều quan trọng là không lợi dụng vấn đề tích tụ và tập trung đất đai để đầu cơ, tạo ra những địa chủ kiểu mới trong nông nghiệp.

PGS.TS Nguyễn Thị Nga

Thứ Tư, 15/07/2020 07:19

Đọc nhiều nhất
Báo Đất Việt trên Facebook
.
Sự Kiện